Experiencias internacionales de Empleo Garantizado

A lo largo de todo el siglo XX numerosos países han aplicado diversos programas de Empleo Garantizado (EG), aunque las características de los mismos varían mucho de una experiencia a otra. Las diferencias son de cobertura, de diseño, de duración, de volumen, de perfil del participante, etc, pero lo que todos los programas mantienen en común es la esencia del EG: intervención directa del Estado en la creación de empleos públicos orientados a satisfacer necesidades económicas y sociales al mismo tiempo que se alivia la pobreza derivada del desempleo. Normalmente los programas se han llevado a cabo como respuesta a una situación de crisis, pero no únicamente ha sido así (ni tiene por qué serlo). Ninguno de ellos ha sido un EG universal, dirigido a todos los desempleados, pero algunas de estas experiencias han tenido un alcance muy importante y unos resultados muy satisfactorios.

La primera experiencia (y la más conocida por su éxito) fue la llevada a cabo por el gobierno de Roosevelt en el marco del New Deal entre 1933 y 1936. Estos programas lograron emplear a 13 millones de personas, de los cuales 8,5 millones formaron parte del proyecto Administración del Progreso de Trabajos (WPA por sus siglas en inglés). Gracias al WPA se construyeron 1.045.850 kilómetros de carreteras, 78.000 puentes, 125.000 construcciones militares y civiles, 1.126 kilómetros de pistas de aterrizaje en aeropuertos, se distribuyeron 900 millones de almuerzos calientes para niños, se habilitaron 1.500 guarderías, se dieron conciertos frente a una audiencia total de 150 millones de personas, y se crearon 475.000 trabajos de arte. El WPA transformó y dinamizó los Estados Unidos (Wray, 2012). En palabras de Taylor (2008, 2):

Ellos (los empleados en el EG) construyeron carreteras, escuelas, puentes y presas. El Cow Palace en San Francisco, el aeropuerto de LaGuardia en Nueva York, el aeropuerto nacional de Whasington, DC, el Pabellón Timberline en Oregon, el Puente de Accionamiento Exterior en la orilla del lago Chicago, el Paseo del Río en San Antonio… Sus trabajadores cosieron prendas, rellenaron colchones y repararon juguetes; sirvieron comidas calientes a estudiantes de colegio; cuidaron a los enfermos; entregaron a caballo libros de texto en remotas aldeas; rescataron a víctimas de inundación, pintaron murales gigantes en las paredes de hospitales, universidades, juzgados y ayuntamientos; representaron obras de teatro y realizaron actos musicales frente a numerosas audiencias; y escribieron guías de visita para los cuarenta y ocho estados que incluso hoy continúan siendo modelos para lo que un libro de esas características debe ser. Y cuando las nubes de una guerra mundial se avecinaron sobre los Estados Unidos, fueron estos trabajadores del WPA los que modernizaron la armada y las bases aéreas y se prepararon para satisfacer las necesidades militares de la nación.

Buena parte de las actividades englobadas en estos programas de empleo del New Deal consistían en construir nuevas y grandes infraestructuras y construcciones (civiles y militares). Esto es algo que en aquellos años era necesario, pero que hoy día no lo es. Los programas recientes de EG se han orientado más a servicios personales y empresariales que a la construcción directa de edificios e infraestructuras. Por ejemplo, en India el objetivo del Programa Nacional Rural de Garantía de Empleo fue satisfacer las necesidades de la población rural, considerada una de las más desfavorecidas del país. Otro ejemplo: el Plan Jefes y Jefas que comenzó en 2005 en Argentina está destinado a proveer servicios y bienes básicos a los vecindarios más empobrecidos. Es importante hacer notar que los beneficios de los participantes no se limitan únicamente a la obtención de un ingreso monetario (Tcherneva, 2012). En una encuesta que se realizó a los empleados en este programa se les preguntó por qué estaban satisfechos con el programa de empleo. El hecho de recibir un ingreso se situó en quinta posición, por detrás de poder hacer algo, trabajar en buen ambiente, ayudar a la comunidad y aprender (gráfico 1).

grafic

En el cuadro 1 se exponen todas las experiencias de EG llevadas a cabo a lo largo del siglo XX y XXI.

Cuadro 1. Experiencias internacionales de EG

País Año Descripción del programa
Argentina 2002 en adelante Programa para cabezas de familias (Jefes de Hogar): ofrecido a hogares con niños. Jornada de 18 y 20 horas por semana.
Australia 1940-1970 Servicio Keynesiano de empleo de la Commonwealth, con el objetivo de mantener un 2% de tasa de desempleo. Contraste con el duradero 9% de los años 90 y el 4% actual.
Bolivia 1986-90 Fondo Social de Emergencia para obras públicas e infraestructuras.
Botswana 1980 en adelante Programa de Alivio basado en el Trabajo y Programa Intensivo Rural de Obras Públicas.
Chile 1975-1987 El programa mínimo de trabajo eran programas de obras públicas, desarrolladas para combatir el 30% de desempleo, y empleó hasta el 13% de la fuerza laboral.
Corea 1997-8 Plan maestro para combatir el desempleo: programas de trabajos públicos de emergencia para trabajadores poco cualificados en respuesta a la crisis asiática.
Estados Unidos 1933-1936 Programas de trabajo público en el marco del New Deal (WPA, PWA, CWA).
Francia Conceptualizado en 1984, probado en 2005 “Contratos de transacción profesionales”, propuesto por Jacques Attali en 1984. Se llevaron a cabo programas piloto en seis distritos (2005) y actualmente están siendo evaluados antes de ser adoptados oficialmente en todo el país.
Ghana 1988 en adelante Programa de acción para mitigar los costes sociales de ajuste, englobando ampliamente proyectos de construcción intensivos en trabajo.
India 1972, 2005 Esquema Maharashtra de Garantía de Empleo: trabajo manual garantizado a cualquier participante. Programa Nacional Rural de Garantía de Empleo: ofrece 100 días de empleo a hogares rurales.
Indonesia Relanzado en 1998 Padat Karya: programas de alivio de la pobreza y medidas de emergencia para crear empleos en respuesta a la crisis asiática, proyectos de infraestructura de pequeña escala.
Marruecos Desde 1961 La Promoción Nacional ha estado funcionando exitosamente durante más de 45 años. El programa se centra en el desarrollo de las comunidades rurales, el Sahara y las provincias del sur.
México 1995 en adelante Programa de Empleo Temporal: desarrollo comunitario a través de trabajo poco cualificado para infraestructura social y productiva. En 2000 el programa había incrementado en un millón de beneficiarios.
Nepal 1989 Proyecto de desarrollo en la irrigación de Dhaulagiri.
Perú 1991-5 Programa de apoyo al ingreso temporal, un programa de trabajo que se centra fundamentalmente en mujeres (se emplearon de una vez a 500.000).
Sudáfrica 2004 en adelante El programa de expansión de trabajos públicos busca reorientar el gasto presupuestario actual de forma que se maximice la creación de empleos en los sectores medioambiental, social y de infraestructuras.
Sri Lanka 1985 en adelante Autoridad de desarrollo nacional familiar: orientada a comunidades urbanas y desarrollo de infraestructuras.
Suecia 1938-1970 Programa centrado en la “socialización de la inversión” y ofrecida como alternativa al Estado del bienestar enfatizando el “derecho a trabajar” más que el “derecho al ingreso”. Las tasas de desempleo se mantuvieron por debajo del 3% hasta finales de los 80, cuando el programa fue desmantelado.
Zambia 1991 en adelante Micro proyectos pensados para los pobres y orientados al mantenimiento de la infraestructura existente.

Fuente: Antonopoulos et al, 2011

Todos estos ejemplos demuestran que efectivamente es posible poner en práctica la teoría. Es cierto que nunca se ha aplicado un EG universal, pero ello responde más a enfrentamientos políticos e ideológicos que a limitaciones económicas o técnicas. Es innegable que en nuestras sociedades hay mucho trabajo que realizar, y mucha gente desempleada. Lo único que hay que hacer es diseñar y organizar los programas de empleo, así como establecer los mecanismos de financiación.
Referencias bibliográficas:

Antonopoulos, R. Papadimitriou, D y Toay, T. (2011). “Direct Job Creation for Turbulent Times in Greece”, en The Levy Economics Institute.

Taylor, N (2008). American-Made: The Enduring Legacy og the WPA: When FDR Putt he Nation to Work, Old Saybrook, CT: Tantor Media.

Tcherneva, P. (2012). “Evaluating the economic and enviromental viability of Basic Income and Job Guarantee”, en Environment and employment: A Reconciliation, edited by Philip Lawn, Routledge, Londres.

Wray, L. (2012). Modern Money Theory. A primer on Macroeconomics for Sovereign Monetary Systems, Palgrave Macmillan, Nueva York.

 

 

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