A lo largo de todo el siglo XX numerosos países han aplicado diversos programas de Empleo Garantizado (EG), aunque las características de los mismos varían mucho de una experiencia a otra. Las diferencias son de cobertura, de diseño, de duración, de volumen, de perfil del participante, etc, pero lo que todos los programas mantienen en común es la esencia del EG: intervención directa del Estado en la creación de empleos públicos orientados a satisfacer necesidades económicas y sociales al mismo tiempo que se alivia la pobreza derivada del desempleo. Normalmente los programas se han llevado a cabo como respuesta a una situación de crisis, pero no únicamente ha sido así (ni tiene por qué serlo). Ninguno de ellos ha sido un EG universal, dirigido a todos los desempleados, pero algunas de estas experiencias han tenido un alcance muy importante y unos resultados muy satisfactorios.
La primera experiencia (y la más conocida por su éxito) fue la llevada a cabo por el gobierno de Roosevelt en el marco del New Deal entre 1933 y 1936. Estos programas lograron emplear a 13 millones de personas, de los cuales 8,5 millones formaron parte del proyecto Administración del Progreso de Trabajos (WPA por sus siglas en inglés). Gracias al WPA se construyeron 1.045.850 kilómetros de carreteras, 78.000 puentes, 125.000 construcciones militares y civiles, 1.126 kilómetros de pistas de aterrizaje en aeropuertos, se distribuyeron 900 millones de almuerzos calientes para niños, se habilitaron 1.500 guarderías, se dieron conciertos frente a una audiencia total de 150 millones de personas, y se crearon 475.000 trabajos de arte. El WPA transformó y dinamizó los Estados Unidos (Wray, 2012). En palabras de Taylor (2008, 2):
Ellos (los empleados en el EG) construyeron carreteras, escuelas, puentes y presas. El Cow Palace en San Francisco, el aeropuerto de LaGuardia en Nueva York, el aeropuerto nacional de Whasington, DC, el Pabellón Timberline en Oregon, el Puente de Accionamiento Exterior en la orilla del lago Chicago, el Paseo del Río en San Antonio… Sus trabajadores cosieron prendas, rellenaron colchones y repararon juguetes; sirvieron comidas calientes a estudiantes de colegio; cuidaron a los enfermos; entregaron a caballo libros de texto en remotas aldeas; rescataron a víctimas de inundación, pintaron murales gigantes en las paredes de hospitales, universidades, juzgados y ayuntamientos; representaron obras de teatro y realizaron actos musicales frente a numerosas audiencias; y escribieron guías de visita para los cuarenta y ocho estados que incluso hoy continúan siendo modelos para lo que un libro de esas características debe ser. Y cuando las nubes de una guerra mundial se avecinaron sobre los Estados Unidos, fueron estos trabajadores del WPA los que modernizaron la armada y las bases aéreas y se prepararon para satisfacer las necesidades militares de la nación.
Buena parte de las actividades englobadas en estos programas de empleo del New Deal consistían en construir nuevas y grandes infraestructuras y construcciones (civiles y militares). Esto es algo que en aquellos años era necesario, pero que hoy día no lo es. Los programas recientes de EG se han orientado más a servicios personales y empresariales que a la construcción directa de edificios e infraestructuras. Por ejemplo, en India el objetivo del Programa Nacional Rural de Garantía de Empleo fue satisfacer las necesidades de la población rural, considerada una de las más desfavorecidas del país. Otro ejemplo: el Plan Jefes y Jefas que comenzó en 2005 en Argentina está destinado a proveer servicios y bienes básicos a los vecindarios más empobrecidos. Es importante hacer notar que los beneficios de los participantes no se limitan únicamente a la obtención de un ingreso monetario (Tcherneva, 2012). En una encuesta que se realizó a los empleados en este programa se les preguntó por qué estaban satisfechos con el programa de empleo. El hecho de recibir un ingreso se situó en quinta posición, por detrás de poder hacer algo, trabajar en buen ambiente, ayudar a la comunidad y aprender (gráfico 1).
En el cuadro 1 se exponen todas las experiencias de EG llevadas a cabo a lo largo del siglo XX y XXI.
Cuadro 1. Experiencias internacionales de EG
| País | Año | Descripción del programa |
| Argentina | 2002 en adelante | Programa para cabezas de familias (Jefes de Hogar): ofrecido a hogares con niños. Jornada de 18 y 20 horas por semana. |
| Australia | 1940-1970 | Servicio Keynesiano de empleo de la Commonwealth, con el objetivo de mantener un 2% de tasa de desempleo. Contraste con el duradero 9% de los años 90 y el 4% actual. |
| Bolivia | 1986-90 | Fondo Social de Emergencia para obras públicas e infraestructuras. |
| Botswana | 1980 en adelante | Programa de Alivio basado en el Trabajo y Programa Intensivo Rural de Obras Públicas. |
| Chile | 1975-1987 | El programa mínimo de trabajo eran programas de obras públicas, desarrolladas para combatir el 30% de desempleo, y empleó hasta el 13% de la fuerza laboral. |
| Corea | 1997-8 | Plan maestro para combatir el desempleo: programas de trabajos públicos de emergencia para trabajadores poco cualificados en respuesta a la crisis asiática. |
| Estados Unidos | 1933-1936 | Programas de trabajo público en el marco del New Deal (WPA, PWA, CWA). |
| Francia | Conceptualizado en 1984, probado en 2005 | “Contratos de transacción profesionales”, propuesto por Jacques Attali en 1984. Se llevaron a cabo programas piloto en seis distritos (2005) y actualmente están siendo evaluados antes de ser adoptados oficialmente en todo el país. |
| Ghana | 1988 en adelante | Programa de acción para mitigar los costes sociales de ajuste, englobando ampliamente proyectos de construcción intensivos en trabajo. |
| India | 1972, 2005 | Esquema Maharashtra de Garantía de Empleo: trabajo manual garantizado a cualquier participante. Programa Nacional Rural de Garantía de Empleo: ofrece 100 días de empleo a hogares rurales. |
| Indonesia | Relanzado en 1998 | Padat Karya: programas de alivio de la pobreza y medidas de emergencia para crear empleos en respuesta a la crisis asiática, proyectos de infraestructura de pequeña escala. |
| Marruecos | Desde 1961 | La Promoción Nacional ha estado funcionando exitosamente durante más de 45 años. El programa se centra en el desarrollo de las comunidades rurales, el Sahara y las provincias del sur. |
| México | 1995 en adelante | Programa de Empleo Temporal: desarrollo comunitario a través de trabajo poco cualificado para infraestructura social y productiva. En 2000 el programa había incrementado en un millón de beneficiarios. |
| Nepal | 1989 | Proyecto de desarrollo en la irrigación de Dhaulagiri. |
| Perú | 1991-5 | Programa de apoyo al ingreso temporal, un programa de trabajo que se centra fundamentalmente en mujeres (se emplearon de una vez a 500.000). |
| Sudáfrica | 2004 en adelante | El programa de expansión de trabajos públicos busca reorientar el gasto presupuestario actual de forma que se maximice la creación de empleos en los sectores medioambiental, social y de infraestructuras. |
| Sri Lanka | 1985 en adelante | Autoridad de desarrollo nacional familiar: orientada a comunidades urbanas y desarrollo de infraestructuras. |
| Suecia | 1938-1970 | Programa centrado en la “socialización de la inversión” y ofrecida como alternativa al Estado del bienestar enfatizando el “derecho a trabajar” más que el “derecho al ingreso”. Las tasas de desempleo se mantuvieron por debajo del 3% hasta finales de los 80, cuando el programa fue desmantelado. |
| Zambia | 1991 en adelante | Micro proyectos pensados para los pobres y orientados al mantenimiento de la infraestructura existente. |
Fuente: Antonopoulos et al, 2011
Todos estos ejemplos demuestran que efectivamente es posible poner en práctica la teoría. Es cierto que nunca se ha aplicado un EG universal, pero ello responde más a enfrentamientos políticos e ideológicos que a limitaciones económicas o técnicas. Es innegable que en nuestras sociedades hay mucho trabajo que realizar, y mucha gente desempleada. Lo único que hay que hacer es diseñar y organizar los programas de empleo, así como establecer los mecanismos de financiación.
Referencias bibliográficas:
Antonopoulos, R. Papadimitriou, D y Toay, T. (2011). “Direct Job Creation for Turbulent Times in Greece”, en The Levy Economics Institute.
Taylor, N (2008). American-Made: The Enduring Legacy og the WPA: When FDR Putt he Nation to Work, Old Saybrook, CT: Tantor Media.
Tcherneva, P. (2012). “Evaluating the economic and enviromental viability of Basic Income and Job Guarantee”, en Environment and employment: A Reconciliation, edited by Philip Lawn, Routledge, Londres.
Wray, L. (2012). Modern Money Theory. A primer on Macroeconomics for Sovereign Monetary Systems, Palgrave Macmillan, Nueva York.
Experiencias internacionales de Empleo Garantizado,
Buenas, Eduardo.
Lo primero, felicitarte por el estudio que estás haciendo del EG, enriqueciendo el debate sobre la RB.
Ahora, una crítica al EG según suele plantearse habitualmente. Comunmente, cuando se habla del destino de ese EG, se citan sectores sociales, atención a ancianos, discapacitados, etc. En el ejemplo que pones de Roosevelt, añades también obra pública. El caso es que siempre que he leído este tema, las características de estos empleos son:
a) de baja cualificación
b) en sectores públicos, generalmente no productivos sino de facilitación
Mi propuesta es que, ADEMÁS, el Estado entre como jugador activo, y no sólo como árbitro, en la economía productiva. En plata: que abra nuevas empresas industriales, ante la incapacidad del capital privado de avizorar nuevos proyectos (en general, la burguesía española nunca se ha destacado por su formación y competencia y siempre han preferido el dinero fácil al calor del resguardo del Estado). En vez de promover el crédito, es decir, darle dinero a la iniciativa privada para que ésta levante empresas que creen empleo y riqueza ¿no es mejor, además, que el Estado levante directamente estas empresas?
Por supuesto, supone romper el dogma neoliberal que quiere ver al Estado recluido en una esquina y maniatado. Lo que yo propongo es entrar en sectores haciendo una competencia directa con el capital privado. Y entrar en esos mercados para ganar, siendo más competitivos, creando riqueza y beneficios (que podrían ser reinvertidos en mejorar la competitividad, en vez de detraídos para beneficio del empresario, como ocurre en las descapitalizadas empresas privadas).
Estas empresas podrían en parte nutrirse por los programas de EG (o simplemente, ayudarían a reducir la tasa de paro). Hago notar que en las masas de desempleados y subempleados hay personas con una preparación algo más que básica.
No se trata de estatalizar la economía. Podrían convivir (y competir) capital público y privado. Pero si el capital privado es incapaz de crear la riqueza y puestos de trabajo (por este orden) que España necesita, habrá de hacerse con el concurso del capital público. Lo que es inadmisible es mantenernos con tasas de paro por encima del 20% durante lustros. Ni social ni económicamente es admisible.
¿Empleos públicos para asistencia domiciliaria a un anciano o para limpiar el parque? Sí, por supuesto. Pero también para trabajar en una cadena de producción o en una oficina técnica. ¿Por qué no?
Un saludo, Eduardo. Estás haciendo muy buen trabajo, felicidades.
Muy buenas. Gracias por el reconocimiento; ¡se hace lo que se puede! Gracias también por comentar y enriquecer el debate.
No todos los empleos recogidos en un EG serían de baja cualificación: se necesitan ingenieros para habilitar los edificios para que sean más eficientes energéticamente, se necesitan arquitectos que diseñen la rehabilitación de infraestructuras urbanas, mecánicos que reparen los productos que la gente desecha para aprovechar los materiales y no emitir tantos residuos a la naturaleza, profesores que den apoyo académico a los estudiantes que lo necesiten, psicólogos que atiendan a afectados por traumas, músicos y actores que interpreten obras artísticas, historiadores que enseñen las maravillas del patrimonio histórico y cultural, etc.
Que no sean productivos en términos de rentabilidad monetaria es lo de menos. Lo importante es que sean rentables social, cultural y ecológicamente. La economía es el instrumento que nos permite vivir mejor, ser más felices. Y todas estas actividades lo hacen. La viabilidad económica es el menor de los problemas en un mundo en el que generamos tantísima renta, lo único que hace falta es redistribuirla desde las actividades más rentables (las energéticas, bancarias, químicas, etc) hacia las menos o no rentables. Deduzco de tus palabras que tienes muy en cuenta la productividad económica, como si ya no fuésemos altamente productivos al disponer de tantas innovaciones tecnológicas y organizativas. Ése no es nuestro problema.
Y por supuesto que paralelamente al EG (que es una medida de emergencia, destinada a los que quedan fuera del sistema actual) hay que llevar a cabo otras medidas. Y la nacionalización de las empresas estratégicas (¿por qué crearlas si existen ya?) es una de ellas. La única creación de empresa pública que veo es una de energías renovables, que no existe todavía.
Un saludo.
Muy buenas, Eduardo.
Preguntas: «¿por qué crearlas si existen ya?»
Porque nacionalizar una empresa implica, en este sistema, expropiarla, y tienes que pagar a los accionistas una indemnización, que será en el caso de las cotizadas el valor de mercado. En suma: es caro para el Estado e indiferente para los capitalistas (pueden coger su dinero e irse a otra empresa).
Además, vas a tener mil problemas legales, en los tribunales españoles y en la UE. Costosos pleitos que se dilatarán durante décadas.
Yo propongo ser algo más zorro: la energía (vamos a seguir ejemplificando con este sector) es un sector muy regulado. Mañana ganas unas elecciones y nacionalizas (lo que queda de) Endesa? Error. Con el BOE en la mano, puedes moldear el sector energético a tu antojo. Por ejemplo, modificas la fiscalidad de las empresas para imputar las externalidades en las que incurren. ¿Cuál es el daño al medio natural y a la ciudadanía de las emisiones asociadas de una central térmica? Cuantifíquese e impútese. ¿Cuál el riesgo asociado a una central nuclear, no asegurado? Impútese. ¿O el daño paisajísco de medio centenar de aerogeneradores? Et caetera. Corrigiendo las externalidades de esta forma, la elección entre las distintas tecnologías de generación es neutra. Con ese gravamen, la empresa en cuestión resarce a la sociedad por el daño causado, desde la modificación del ecosistema fluvial aguas abajo de una presa a la dependencia energética a la que nos somete un ciclo combinado. Si la cuantía está bien establecida, la compensación anula el daño y todas las tecnologías pueden competir, ahora sí, en pie de igualdad.
Ya de por sí es un gran avance.
¿Y qué pasa si, con la nueva fiscalidad, hay tecnologías no dan entrado al pool a precios que cubran costes? ¡Oh! ¡Qué pena! El Dios mercado ha dictado sentencia. Simplemente, esa central o empresa está fuera de mercado, no es competitiva. El muerto al hoyo…y la empresa en cuestión, a concurso. Si mucho no me equivoco, según la ley concursal (y si no, se modifica, tienes el BOE) el Estado tiene preferencia en el concurso, así que puede hacerse con algunas centrales que le interesen, a precio de saldo.
Otra medida, respecto del sector eléctrico, sería forzar que se troceen las empresas, para que una misma compañía no pueda operar más de un tipo de centrales (evitando, por ejemplo, la mamonada de que hemos vivido, con varias nucleares en «parada técnica» para permitir entrar más tiempo a los ciclos combinados). Al ser de empresas distintas, las nucleares y los CC entrarían en competencia, bajando el pool y, por lo tanto, la retribución.
A mayores, el Estado puede crear una promotora eólica, y entrar al pool desplazando a MWh convencionales. Todo siguiendo irreprochablemente las normas del Dios mercado, por supuesto. 😉
En suma, con el BOE en la mano, puedes empujar a las eléctricas al precipicio, y ya pueden patalear lo que quieran que ni los tribunales ni la UE les pueden salvar si no son rentables.
La diferencia es que nacionalizándolas, te haces con una empresa pagándola cara, mientras que con mi sistema te haces con los activos que te interesan, a precio de derribo. Suena maquiavélico, pero es que del otro lado no tenemos a Bambi.
Y bueno, lo que he contado para las eléctricas, puede ser aplicado al resto de la energía (gas natural, crudo), o a otros sectores fuertemente dependientes del control estatal como el bancario. Con sólo chasquear los dedos, y forzar a que valoren sus activos a precio de mercado, metes a la mitad de la banca española en default. Lo mismo, recoges los activos interesantes de los cadáveres, asumes la parte de su pasivo que consideres legítima (depósitos <100k€) y el resto, que se pongan a la cola con el maestro armero. Y tienes montada una banca pública casi de gratis, en vez de andar nacionalizando bancos. 😉
Venga, no abuso más de tu tiempo.
Un saludo!